留用比例在政策文本上是15～25%。它不是100%的合理性在于：農(nóng)地須經(jīng)過整理和市政配套才能轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。而每畝土地的轉(zhuǎn)化成本大約需要20～30萬元之間。一般而言，尤其在當(dāng)時，農(nóng)民沒有能力和財力：參與這一過程。因此，認為這一比例是可以接受的。

　　而具體到每一次征地的留用比例是多是少，往往取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組代表的談判能力。而正是這種談判能力替代明確的條文規(guī)定的做法，在加強村組土地產(chǎn)權(quán)地位的同時也進一步加劇了留用土地權(quán)利主體多元化的趨勢。留用地主體

　　農(nóng)村土地歸生產(chǎn)隊所有，這在南海地區(qū)是非常明確的。之后推行合并生產(chǎn)隊，將土地所有權(quán)上收到村民小組一級。但在農(nóng)地時期，村級組織是沒有土地的，這一點官員和農(nóng)民同樣都十分清楚。但征用組社土地返還留用的時候，政府卻有明確規(guī)定多少要留給村委會，另多少留給村民小組或生產(chǎn)隊。這種做法是對土地所有權(quán)的一次重大改變，它直接改變了土地權(quán)益的分配格局和分配方式，同時也間接地改變了農(nóng)村政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)。有關(guān)這一點，后文將給出詳細的論述。

　　這種土地所有權(quán)主體的改變雖然沒有堅實的法律的根據(jù)，但總的來說，土地留用制度的實行，農(nóng)民是受益者，而地方政府也承擔(dān)了一定的風(fēng)險，農(nóng)民選擇認同而不是對抗是非常理性的。農(nóng)民接受這種辦法的另一個原因是公益事業(yè)用地要由村委會統(tǒng)一來做。公共設(shè)施、敬老院、小學(xué)等都是村委會搞起來的。搞配套、籌錢，村委會比村小組、生產(chǎn)隊有優(yōu)勢。另外，留用地的比例是一個軟指標(biāo)，村級組織的談判能力為他們多贏得了一些留用地的份額，這一切都使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民選擇認同而不是抵制。所有權(quán)性質(zhì)

　　留用地的性質(zhì)是屬于國有還是集體所有是完全不同的。首先是期限，國有土地有使用期，使用期結(jié)束后歸國家所有。而集體用地沒有年限，可以傳之子孫。其次是稅費標(biāo)準(zhǔn)不一樣，國有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地辦證所需繳納的稅費是不一樣的，前者要貴很多。留用地的集體性質(zhì)使南海的農(nóng)民不論是在經(jīng)濟實惠上還是補償心理上都保持著比較其他地區(qū)農(nóng)民的優(yōu)勢。

　　南海政府在非農(nóng)用地的土地性：質(zhì)上表現(xiàn)出很大的靈活性。一方面，因為相對于國家而言，地方政府和農(nóng)民的利益是一致的。另一方面，也表現(xiàn)出政府的長期發(fā)展眼光而不是涸澤而漁的短期行為。當(dāng)然理性地分析，這也是與土地財政的發(fā)展階段密切相關(guān)的。三、非農(nóng)地的經(jīng)營與集體經(jīng)濟組織的重建政府的角色

　　發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定和提高人民的生活水平是政府最主要的目標(biāo)。要實現(xiàn)這些目標(biāo)，盡可能多地占有、支配資源就不僅是一種愿望，更是一種必需。而土地?zé)o疑是城市化、工業(yè)化過程中，升值潛力最大、最具價值的資源。于是，政府從土地人手主導(dǎo)實施一系列的改革和制度創(chuàng)新，切中了問題的關(guān)鍵。

　　同樣是創(chuàng)建土地財政，南海的做法立足于發(fā)展，立足于長遠。它不像其他地方那樣簡單地采取“一征二賣三收費”的方式。那里短期實現(xiàn)了政府收入的最大化，但換來的是長期與失地農(nóng)民的緊張關(guān)系和巨大的社會壓力。當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)發(fā)展后勁不足時，寶貴的土地資源已經(jīng)很少了。南海地區(qū)采取“放水養(yǎng)魚”的方式，雖然一次性土地轉(zhuǎn)讓金收入不多，但由于土地價格上的優(yōu)勢，吸引到大量的優(yōu)質(zhì)投資。政府對土地開發(fā)、利用的稅費收入以及與土地經(jīng)營相關(guān)的直接地租收入得到了長期的保證。但也正是因為政府和土地的關(guān)系更多的不是一次性的征用、拍賣關(guān)系。在土地收益分配中的長期角色決定了它對土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體——村級組織有強烈的監(jiān)督、管理和控制的沖動。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，它需要將壓力型體制有效地延伸到村莊一級。一方面，削弱農(nóng)民的集體產(chǎn)權(quán)，表現(xiàn)為推行土地所有權(quán)單位的逐級上收;另一方面，努力將土地經(jīng)營置于行政權(quán)的監(jiān)督之下。

　　重塑一級組織絕不簡單。它要考慮到原有組織改造的成本和在利益調(diào)整過程中所面臨的反對意見。但在財政壓力很小又是多贏的環(huán)境下，在政治權(quán)力上處于強勢的一方——政府的意志還是比較容易得到貫徹的。因為弱勢的一方——農(nóng)民很難洞察到發(fā)展進程中將要出現(xiàn)的問題，尤其是在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活得到大幅改善之后，權(quán)利意識并沒有相應(yīng)的提高。只要不出現(xiàn)二十世紀(jì)八九十年代那種村集體投資大量失敗的惡性事件，農(nóng)民似乎并沒有積極維權(quán)的動力，而只是處于消極反應(yīng)的狀態(tài)之中。

　　土地關(guān)系決定了農(nóng)村最根本的利益分配格局。而利益作為塑造政治行為的主要動力，對治理結(jié)構(gòu)的樣態(tài)具有決定性的作用。南海村民自治實施較晚，又缺乏自主發(fā)展的空間。結(jié)果是農(nóng)民缺乏利益表達機制，村委會未形成社區(qū)權(quán)威，這一切都決定了他們不可能對政府權(quán)力提出挑戰(zhàn)。土地利用方式的改變和組織因應(yīng)

　　在現(xiàn)有的技術(shù)一資本約束下，對小塊、零碎的土地采取家庭承包經(jīng)營，事實證明是有效的。但是隨著留用地政策的推行，原來的農(nóng)地轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和利用，顯然有一定規(guī)模、相對集中的土地會更有優(yōu)勢。因此，隨著土地用途的改變，土地有集中利用的內(nèi)在驅(qū)動力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，土地相對價格的大幅提升使明晰土地產(chǎn)權(quán)成為一種可能。因為倍增的土地收益足以補償新增對產(chǎn)權(quán)界定和保護的成本。而一旦土地產(chǎn)權(quán)明確之后，就可以利用市場這個強大的資源配置器去優(yōu)化組合，高效地利用土地資源，獲得更高的資本回報。

　　土地產(chǎn)權(quán)的村組所有、家庭經(jīng)營和非農(nóng)土地經(jīng)濟集約化之間的矛盾在南海出現(xiàn)以后，可以想見的解決方案有兩種。一是明晰產(chǎn)權(quán)，用現(xiàn)代企業(yè)制度去整合土地資源。二是提升所有權(quán)單位，利用原有的農(nóng)村組織去行使土地權(quán)利。搞農(nóng)業(yè)可以一家一戶，搞工業(yè)則不行。如果不明晰土地產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不完整，使用、買賣、轉(zhuǎn)讓就不能利用市場這個強大的資源配置器去優(yōu)化配置。但是由于土地正式制度的障礙，極高的交易成本阻礙了市場配置留用地可能。此時后一種次優(yōu)的選擇成為了現(xiàn)實。政府通過政治方式，靠行政組織去整合資源，重建農(nóng)村經(jīng)濟組織。當(dāng)然這一抉擇也包含了政府自身利益的考慮。土地產(chǎn)權(quán)的集體化——上收和并社和村組征地。

　　在土地承包時期，村一級沒有土地，這是不爭的事實。在政府的推動下，村委會以各個時期政府征地補償款的金額為參照，以大致相當(dāng)?shù)慕疱X代價將之前實際由農(nóng)民使用的土地收買，逐步將非農(nóng)建設(shè)用地集中到了集體手中。